La consommation des espaces mérite mieux qu'un état des lieux. Elle réclame une analyse !

La jurisprudence administrative sur la légalité des SCoT n'est pas foisonnante. En dehors des règles fixées par le code de l'urbanisme, le statut jurisprudentiel du SCoT est à ce titre beaucoup moins dégrossi que celui du PLU. 

Si les SCoT ont moins droit de citer dans les gazettes, c'est parce qu'ils sont évidemment moins nombreux que les PLU et épousent des territoires plus vastes. Au surplus, le nombre de territoires non couverts par des SCoT n'a pas baissé de manière significative même à l'approche de l'échéance d'une application générale de la règle de l'urbanisation limitée au 1er janvier 2017.

Une décision récente mérite cependant d'être citée à propos de la qualité de la rédaction du rapport de présentation, pièce d'entrée du document. Il s'agit de l'arrêt en date du 14 décembre 2017 (15BX02851 Syndicat mixte du bassin d’Arcachon et du Val de l’Eyre) où la Cour administrative d'appel de Bordeaux annule partiellement le SCoT voué à couvrir notamment le Bassin d'Arcachon. Le motif d'annulation n'est autre que l'insuffisance de son rapport de présentation. Plus précisément, le juge sanctionne l'examen de l'évolution de la consommation de l'espace lequel est un passage obligatoire.

 

En application de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation du SCoT doit présenter en effet "une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs".

 

Vue aérienne du Bassin d'Arcachon - crédit : http://www.chroniquesdubassin.fr

Dans le SCoT du Bassin d'Arcachon et du Val d'Eyre, l'étude de la consommation de l'espace ne manquait pas. Le juge estime seulement que si elle forme un état des lieux indéniable, elle n'est pas qualitativement assez poussée et ne peut être assimilée de ce fait à une analyse au sens propre du terme, autrement dit un examen prospectif.

 

En l'espèce, le rapport de présentation comprenait bien la description de l’évolution de la consommation d’espaces entre 1950 et 2004 et relevait une forte augmentation de la consommation d'espaces et un étalement urbain accéléré sur la période 1970 - 1990, puis un ralentissement de la consommation d'espaces à partir des années 1990 et une nouvelle accélération à partir de 2000. Le document s'appuyait également sur des indications chiffrées sur l’urbanisation des espaces naturels et sur la part de consommation consacrée au développement économique et à l’habitat.

 

Toutefois, le juge administratif estime que "cet état des lieux, seulement descriptif, ne comporte aucune analyse permettant d’expliquer les phénomènes décrits et certains indicateurs considérés comme pouvant permettre d’analyser les résultats du schéma de cohérence territoriale n’ont pas été renseignés quant à « l’état 0 » existant à la date de son approbation".

 

Deux constats amènent le juge à cette conclusion.

 

D'une part, la délibération litigieuse avait été votée le 24 juin 2013. En ce sens, l'analyse de la consommation de l'espace sur les 10 dernières années, conformément aux exigences de l'article L.141-3 du code de l'urbanisme (à l'époque des faits L. 122-1-2) aurait du cadrer la période 2003-2013. Hélas, l'analyse de la consommation s'arrêtait à 2004 et n'allait pas au-delà. Le rapport de présentation ne contenait donc pas une analyse de la consommation foncière durant les dix années précédant l’approbation du schéma. 

 

D'autre part, le juge administratif a aussi, et surtout, sanctionné le fait qu'il ne s'agisse que d'un état des lieux de la consommation. Une comptabilité de la consommation ne suffit pas si elle est privée de tout élément de diagnostic, autrement dit si elle ne contient aucun commentaire des phénomènes décrits. Cette insuffisance rétroagit d'ailleurs sur le reste des autres pièces à commencer par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du SCoT. Car, faute d'une véritable analyse, le rapport de présentation ne peut prétendre justifier les chiffres de consommation des espaces naturels retenus dans ledit PADD.

 

Consommation nationale des espaces naturels agricoles et forestiers (NAF) selon le CEREMA

 

Et les PLU dans tout ça ? Sont-ils logés à la même enseigne ? Ont-ils à craindre que de semblables manquements les exposent à des annulations ? La réponse est OUI sans aucun doute. Le même raisonnement pourrait leur être appliqué. L'article L. 151-4 alinéa 4 du code de l'urbanisme impose en effet au rapport de présentation du PLU  :

  • 1. d'analyser la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis". 
  • 2. d'exposer les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. 
  •  3. de justifier les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables... au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale (sic) !

Avis aux porteurs de PLU et de SCoT, le juge administratif veille ! Pour satisfaire aux exigences du code de l'urbanisme, il ne suffit pas d'être compétent en statistiques et en gestion de tableurs, il faut tout bonnement être un urbaniste et pouvoir opérer un commentaire d'une évolution de l'espace et de sa consommation. Il est des fois où la jurisprudence a le mérite de restituer quelques évidences, et l'on ne peut que s'en réjouir. 

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