ELAN : Pourquoi la loi littoral revient-elle dans le débat parlementaire ?

Projet de loi ELAN : Pourquoi la loi littoral revient-elle dans le débat parlementaire ?

La discussion en séance publique devant l'Assemblée nationale du projet de loi "Evolution du logement, de l'aménagement et du numérique" (ELAN) a commencé mercredi 30 mai. Le parcours du texte a débuté le 4 avril dernier avec son dépôt à l'Assemblée nationale et son renvoi en commission des affaires économiques.

Or, entre la version du texte présentée par le Gouvernement et celle qui va être débattue en première lecture dans l'hémicycle, des différences notables sont apparues par le jeu des amendements.

 Et si le projet de loi ELAN ne portait initialement aucune velléité de réforme de la loi littoral, des adaptations à cet emblématique texte de 1986 se retrouvent bien au final dans le projet dont viennent de se saisir les députés.

Alors ajustement ou détricotage de la loi du 3 janvier 1986 ? La question mérite d'être posée. Elle doit cependant être précédée d'une autre interrogation initiale : Pourquoi la loi littoral réapparaît-elle subitement dans le débat parlementaire ?

La Commission des affaires économiques a voté un amendement CE 2235 proposant après l'article 12 du projet de loi ELAN d'insérer un nouvel article (article 12 quinquies) modifiant plusieurs articles de la loi littoral codifiée depuis le 1er janvier 2016 aux article L. 121-1 et suivants du code de l'urbanisme. 

Cet amendement vise deux objectifs distincts : le renforcement du rôle des documents d'urbanisme (SCoT et PLU) dans la détermination des conditions d'application de la loi littoral, d'une part, la suppression des "hameaux nouveaux intégrés à l'environnement", d'autre part.

Cet amendement proposé initialement par M. Mickaël Nogal, jeune député de la 4ème circonscription de la Haute-Garonne, a été présenté devant la commission par Hervé Pellois, député de la première circonscription du Morbihan, lors de sa réunion du 16 mai 2018 à 9 h 30 dont le compte rendu intégral (à lire à partir de la page 25) est téléchargeable ici.

 La commission des affaires économiques (site Assemblée nationale) 

 

Julien De Normandie, secrétaire d’État auprès du ministre de la cohésion des territoires, a justifié l'avis favorable du Gouvernement sur celui-ci en affirmant qu' "il permet d’avancer en réglant de manière pragmatique un problème spécifique à certains territoires".

Le texte de cet amendement réouvre la possibilité de procéder à des constructions nouvelles dans les "dents creuses" ou espaces disponibles situés dans les secteurs urbanisés de faible taille que l'on qualifie d'hameaux. Pour y parvenir, il est proposé de redonner aux documents d'urbanisme, une plus grande autorité en matière d'application de la loi littoral, autorité largement anéantie par la jurisprudence administrative depuis quelques mois...

Pour bien saisir le sens de cet amendement, il est indispensable de revenir sur deux mouvements jurisprudentiels successifs qui ont contribué à durcir l'application de la loi littoral (1) et à disqualifier les documents d'urbanisme dans la mise en oeuvre de celle-ci (2). Ces rappels, qu'on pourra peut-être justifier fastidieux, permettent de mieux saisir les intentions (pas toujours avouées) de la majorité qui soutient le texte à cette heure (3).

 

1. La densification des secteurs d'habitat diffus interdite en 2013

Pierre angulaire de l'arsenal littoral, l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme établit que « l'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ».  Le deuxième cas de figure s'avère très délicat à envisager. Les caractéristiques de ce que les spécialistes dénomment HNIE sont tellement difficiles à identifier que son emploi a toujours été d'une grande insécurité juridique dans les documents d'urbanisme depuis plus de trente ans. Nous n'en traiterons pas. Y compris, parce que le projet de loi ELAN (précisément l'article 12 quinquies I. 2°a.) propose sa suppression pure et simple...

L'extension de l'urbanisation limitée aux AGGLOMÉRATIONs et villages

Pour aborder ces notions de « village » et d’« agglomération » visées à l'article L. 121-8, nous nous permettons de nous référer non seulement à la jurisprudence administrative mais aussi à la documentation éditée par les services de l’Etat et intitulée « Référentiel Loi Littoral Extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants » – MAJ 3 juin 2017.

Il en résulte que l’« agglomération » est en réalité le bourg central qui la caractérise. Il ne peut n’y en avoir qu’une seule par commune sauf exception. Au gré des arrêts et des jugements, la notion s'est trouvée façonnée et peut se définir comme un ensemble à caractère urbain composé de quartiers centraux d'une densité relativement importante comprenant un centre-ville ou un bourg et des quartiers de densité moindre, présentant une continuité dans le tissu urbain. Ainsi, quelques constructions dispersées situées en périphérie d'un village ne constituent pas une agglomération (C.E., n° 216471, 26 octobre 2001, Eisenchteter). De la même manière, un ensemble d'habitations situé à l'extérieur d'un village et dépourvu des équipements ou lieux collectifs qui caractérisent un bourg ne constitue pas une agglomération ( C.E., 3 juillet 1996, n°137623, SCI Mandelieu Maure-Vieil, à propos d'un lotissement).

De même, la notion de « village » est classiquement définie en ayant recours à l'idée qu’il forme un noyau traditionnel assez important pour avoir une vie propre tout au long de l'année". De sorte que "le village se distingue du hameau par une taille plus importante et par le fait qu’il accueille encore ou a accueilli des éléments de vie collective, une place de village, une église, quelques commerces de proximité (boulangerie, épicerie) ou service public par exemple, même si ces derniers n’existent plus compte tenu de l’évolution des modes de vie" (« Référentiel Loi littoral », p. 30).

Les constructions nouvelles interdites en urbanisation diffuse (CAA Nantes, 2013, Landéda)

Longtemps, la réalisation de constructions isolées au sein de secteurs urbains modestes, trop faibles pour être qualifiés d''agglomération ou de villages, a été tolérée si elle consistait dans le comblement de «dent creuses». A l'inverse, de telles constructions n'étaient pas admises si elles étaient susceptibles de contribuer à un étalement de cet îlot d'urbanisation. La densification raisonnable d'un hameau n'était pas assimilée par la jurisprudence à une extension de l'urbanisation.

Le juge administratif va cependant procéder à un revirement de jurisprudence en 2013. Pour la première fois, la Cour administrative d'appel de Nantes sanctionne un projet de construction situé sur une parcelle entourée de terrains déjà bâtis dans un hameau de la commune de Landéla située dans le Finistère. La CAA qualifie tout d'abord l'environnement du projet  et considère que « si le terrain d’assiette de la construction autorisée par le permis de construire en litige, cadastré section E n°1910, est situé en son centre et est bordé sur ses quatre côtés par des maisons d’habitation, cet ensemble épars de constructions ne saurait être regardé comme constituant une agglomération ou un village" au sens de l’article L 121-8 du code de l’urbanisme » (CAA de Nantes, 11 octobre 2013, Commune de Landéda, n°12NT01355).

Vue arienne du terrain d'implantation du projet (parcelle E 1919) sur le territoire de la commune de Landéda

La Cour administrative d'appel de Nantes en conclut que "le projet ne se situe donc pas en continuité d'agglomérations ou de villages existants ; qu'il n'est pas soutenu que, par son étendue, le projet en cause pourrait être regardé comme la réalisation d'un hameau nouveau intégré à l'environnement ; que, par suite, alors même qu'elle est localisée au centre d'une enveloppe bâtie, la parcelle servant d'assiette au projet de construction est située dans une zone d'urbanisation diffuse".

Depuis lors, la Cour administrative d'appel de Nantes a eu maintes fois l'occasion de confirmer sa position. Dans une affaire plus récente, elle a estimé par exemple qu'une parcelle, bien que bordée sur trois de ses cotés par des parcelles bâties, pouvait n'appartenir ni à un village ni à une agglomération, de sorte que la construction projetée située en zone diffuse méconnaissait les dispositions précitées de l’article L 121-8 du code de l'urbanisme (CAA de Nantes, 11 mai 2015, Commune de Larmor Baden, n°14NT00865).

 

2. La disqualification des PLU incompatibles par le Conseil d'Etat en 2017

L’article L. 121-3 du code de l’urbanisme consacre que les dispositions du présent chapitre (articles L. 121-1 et suivants) sont applicables « à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers ». La loi littoral est donc applicable non seulement au document d’urbanisme (PLU) mais aussi aux opérations d’urbanisme susceptibles d’être autorisées sur le territoire de la commune ou de l'EPCI. Autrement dit, les documents d'urbanisme ne peuvent pas jouer le rôle d'écran entre la loi littoral et les permis de construire.

Néanmoins, le code de l'urbanisme prévoit qu'il incombe aux documents de planification applicables sur les territoires littoraux de déterminer les conditions d'application de la loi littoral, notamment en procédant à la qualification par catégories des espaces urbanisés et en les répartissant entre agglomération(s), villages et hameaux. Ces appellations essentielles pour la localisation des droits à bâtir lorsqu'une commune est soumise à la loi littoral ne sont pourtant pas définies dans le code.

En vertu de l'article L.131-1, les SCoT doivent être compatibles avec les dispositions de la loi littoral. Dans le même temps, ceux-ci peuvent fixer au sein de leur document d'orientation et d'objectifs des "orientations fondamentales de l'aménagement, de la protection et de la mise en valeur du littoral", lesquelles prendront alors la forme d'un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer (article L. 141-24 du code de l'urbanisme). 

Schéma illustrant la combinaison, prévue par le code de l'urbanisme, des dispositions des documents de planification dans l'application de la loi littoral

Le plan local d'urbanisme doit quant à lui être compatible avec le SCoT (article L. 131-4 du code de l'urbanisme) et donc compatible avec ses prévisions relatives au littoral. Il lui appartient donc de déterminer une localisation des droits à bâtir dans son règlement graphique qui intègre correctement la qualification des différents espaces urbanisés opérée dans le SCoT. En conséquence, et au moins "sur le papier", les autorisations d'urbanisme délivrées en conformité avec le PLU ne peuvent être que conformes à la loi littoral...

La réalité peut s'avérer pourtant plus nuancée et les auteurs de PLU et de SCoT se livrent parfois à une interprétation si libérale de la loi littoral que l'édifice juridique issu de la combinaison des articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 152-1 du code de l'urbanisme, dont la logique est incontestable,  peut être privé en grande partie d'effets. 

C'est ce qui a amené le Conseil d'Etat à rappeler les conséquences qu'il attachait aux dispositions de l'article L. 121-3 selon lequel tous les travaux doivent être conformes à la loi littoral. Dans un arrêt très important relatif à deux permis de construire délivrés par le maire de la commune de Talloires (C.E., 31 mars 2017, n°392186, SARL Savoie Lac Investissements), les juges du Palais-Royal ont, comme qui dirait, frappé du poing sur la table en livrant une interprétation littérale de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme.

En premier lieu, il résulte de ces dispositions selon le Conseil d’Etat « qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol (…), sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral ». En conséquence, toute demande de permis de construire doit être instruite de façon à s’assurer de la conformité du projet faisant l’objet de la demande aux dispositions de la loi littoral.

 

Schéma illustrant l'exigence de conformité immédiate à la loi littoral des autorisations accordées telle que rappelée par le Conseil d'Etat

En second lieu, le Conseil d’Etat établit qu’il importe de considérer ladite conformité du projet sans égard pour les dispositions du plan local d’urbanisme qui s’appliquent à la parcelle d’implantation dès lors qu’elles s’avèrent incompatibles avec la loi littoral. En effet, la Haute Juridiction administrative estime que « la circonstance qu'une décision individuelle relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol respecte les prescriptions du plan local d'urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 121-1 et suivants de ce code ».

Le Conseil d'Etat applique dès lors ce considérant de principe à l'espèce : 

En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du bâtiment projeté par la société requérante est situé à l'extrémité nord-est d’un lieu-dit dénommé « Les Granges », lequel, compte tenu du nombre limité de constructions qui le composent et en l'absence en son sein de services ou équipements collectifs, doit être regardé non comme un village mais comme un simple hameau.

Dans ces conditions, ce bâtiment, alors même qu'il est proche de certaines des constructions du hameau des " Granges ", constitue une extension de l'urbanisation ne s'inscrivant ni en continuité avec une agglomération ou un village existant.

 En déduisant de ces constatations exemptes de toute dénaturation que le maire de Talloires avait pu légalement se fonder pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, en l'absence de directive territoriale d'aménagement, sur la méconnaissance par la construction envisagée des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, alors même que le terrain d'assiette était situé dans une zone ouverte à l'urbanisation du plan local d'urbanisme en vigueur, la cour n'a entaché son arrêt ni d'erreur de droit, ni d'insuffisance de motivation.

    Vue arienne du  hameau des Granges à Talloires 

Il en ressort que les documents d'urbanisme, au premier rang desquels se situent les PLU, peuvent tout à fait voir leurs dispositions écartées au profit d'une application directe de la loi littoral en cas d'incompatibilité avérée, notamment s'ils permettent la réalisation de constructions nouvelles dans secteurs faiblement denses en appliquant à ces derniers un zonage "U". Le juge estime en pareil cas qu'il convient de refuser l'autorisation d'urbanisme sollicitée alors qu'elle devrait être accordée en vertu du document d'urbanisme.

Le projet de loi ELAN semble à ce titre former une réponse politique à ces dernières évolutions jurisprudentielles. Les parlementaires ont souhaité desserrer l'étau de la loi littoral sur les "espaces urbanisés intermédiaires" et réaffirmer dans le même temps le rôle des documents de planification dans l'application de ses dispositions, ce qui quelque part tend à réaffirmer le rôle des auteurs desdits documents : à savoir les élus locaux.

3. Les changements proposés dans le projet de loi ELAN

Tel qu'amendé par la commission des affaires économiques, le projet de loi ELAN réouvre des possibilités de densification dans les hameaux des communes soumises à la loi littoral. Mais cette évolution s'accompagne de conditions importantes.

 

Retour à La densification des hameaux

L'amendement voté par la Commission le 16 mai dernier crée un article 12 quinquies I 2° b) au sein du projet de loi. Ce texte a vocation à constituer l'alinéa second de L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il est rédigé ainsi : « Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées lorsqu’elles n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par leur densité et leur caractère structuré ».

On l'aura compris, l'amendement vise tout bonnement un retour à la situation antérieure à 2013. A ce sujet, l’exposé des motifs ne laisse planer aucun doute : « Il est encore proposé de répondre aux demandes relatives à la possibilité de densifier les formes urbaines intermédiaires entre le village et l’urbanisation diffuse, soit la problématique du comblement des « dents creuses » dans des territoires fortement marqués par une urbanisation dispersée ».

 

 

Les 3 conditions a la densification des secteurs urbains non constitutifs de villages ou d'agglomerations

Toutefois, le texte entoure ce retour à la densification des hameaux de certaines conditions : 

  • 1 ) Les hameaux susceptibles d'être densifiés doivent avoir été identifiés au préalable par le SCoT et délimités par le PLU (donc par un zonage adapté). Il s’agit bien d’hameaux qui selon le texte doivent présenter une "densité et un caractère structuré". Un secteur rural comportant quelques habitations éparses ne peut donc pas être qualifié de la sorte. L'amendement propose à ce titre de modifier l'article L. 121-8 et d'ajouter un alinéa second ainsi libellé : " Le schéma de cohérence territoriale peut, en tenant compte des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, préciser les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation. » (article 12 quinquies I. 1° du projet de loi ELAN).
  • 2 ) Il faut que les constructions accueillies ne contribuent pas par ailleurs à étendre le périmètre bâti (par étalement) ni à le modifier de façon significative en le densifiant de manière trop importante. Autrement dit, le ou les projet(s) ne doivent pas constituer une extension de l'urbanisation mais seulement une densification. On remarquera que le législateur emprunte ici les termes de la jurisprudence dite Soleil d’Or, selon laquelle une opération située dans un espace déjà urbanisé ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation " que "si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions" (Conseil d'Etat, 7 février 2005, n° 264315, Commune de Menton).
  • 3 ) Le dispositif ne sera opposable qu'à partir du 1er janvier 2020. Mais en attendant, l’article 12 quinquies II. ouvre déjà la voie à une densification des hameaux dans le cadre d’une procédure au cas par cas : « Jusqu’au 31 décembre 2019, lorsque le schéma de cohérence territoriale n’a pas localisé les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées dans ces secteurs avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ».

 

En guise de conclusion provisoire...

Il n'y a donc pas lieu de considérer, ce qui a pu déjà être fait de façon assez caricaturale dans la presse et les médias ces derniers jours, que le projet de loi ELAN constitue une remise en cause spectaculaire des garde-fous établis par la loi littoral. Les juristes savent bien que les articles du code de l'urbanisme relatifs au littoral sont d'une lecture délicate et que leur interprétation jurisprudentielle est souvent très subtile. Il n'y a donc rien d'étonnant à ce que les propos destinés au grand public sur le sort fait à la loi littoral par le projet de loi ELAN en proposent une vision  alarmiste fondée sur une analyse si simplifiée qu'elle est souvent tronquée.

 

Il est préférable de parler pour l'heure d'assouplissement de la loi littoral. Ce que fait par exemple le Moniteur dans cet article.

 

A ce stade où il est beaucoup trop tôt pour parler des conséquences que la loi ELAN, une fois votée, aura sur la loi littoral du 3 janvier 1986, il est possible néanmoins d'affirmer que l'amendement CE 2235 est révélateur d'une double intention de la majorité : 

  • D'une part, une volonté de libérer des droits à construire en les réinstallant dans des espaces urbanisés faiblement denses où ils avaient disparu en raison de la contraction de la jurisprudence de ces dernières années, ces espaces dont le régime confinait dès lors avec celui des zones A et N des PLU.
  • D'autre part, et c'est un point plus important encore, une volonté de décentraliser l'application de la loi littoral, en réaffirmant que les documents d'urbanisme doivent pouvoir contribuer à adapter ses dispositions générales à des espaces littoraux très divers. Il y a beau jeu de croire que les sénateurs loueront cette intention qui, du côté du Palais du Luxembourg, a déjà été exprimée notamment dans un rapport parlementaire récent. On pense à ce rapport de 2014 intitulé Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines (Rapport d'information de Mme Odette HERVIAUX et M. Jean BIZET, fait au nom de la commission du développement durable n° 297 (2013-2014) - 21 janvier 2014).

Le parcours du projet de loi ELAN ne fait cependant que débuter. Le texte va subir comme toujours de nombreuses retouches au gré des séances et des lectures successives. Il faut donc attendre encore pour pouvoir vérifier que les intentions de la majorité se traduisent en actes.

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