La consommation des espaces mérite mieux qu'un état des lieux. Elle réclame une analyse !

La jurisprudence administrative sur la légalité des SCoT n'est pas foisonnante. En dehors des règles fixées par le code de l'urbanisme, le statut jurisprudentiel du SCoT est à ce titre beaucoup moins dégrossi que celui du PLU. 

Si les SCoT ont moins droit de citer dans les gazettes, c'est parce qu'ils sont évidemment moins nombreux que les PLU et épousent des territoires plus vastes. Au surplus, le nombre de territoires non couverts par des SCoT n'a pas baissé de manière significative même à l'approche de l'échéance d'une application générale de la règle de l'urbanisation limitée au 1er janvier 2017.

Une décision récente mérite cependant d'être citée à propos de la qualité de la rédaction du rapport de présentation, pièce d'entrée du document. Il s'agit de l'arrêt en date du 14 décembre 2017 (15BX02851 Syndicat mixte du bassin d’Arcachon et du Val de l’Eyre) où la Cour administrative d'appel de Bordeaux annule partiellement le SCoT voué à couvrir notamment le Bassin d'Arcachon. Le motif d'annulation n'est autre que l'insuffisance de son rapport de présentation. Plus précisément, le juge sanctionne l'examen de l'évolution de la consommation de l'espace lequel est un passage obligatoire.

 

En application de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation du SCoT doit présenter en effet "une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs".

 

Vue aérienne du Bassin d'Arcachon - crédit : http://www.chroniquesdubassin.fr

Dans le SCoT du Bassin d'Arcachon et du Val d'Eyre, l'étude de la consommation de l'espace ne manquait pas. Le juge estime seulement que si elle forme un état des lieux indéniable, elle n'est pas qualitativement assez poussée et ne peut être assimilée de ce fait à une analyse au sens propre du terme, autrement dit un examen prospectif.

 

En l'espèce, le rapport de présentation comprenait bien la description de l’évolution de la consommation d’espaces entre 1950 et 2004 et relevait une forte augmentation de la consommation d'espaces et un étalement urbain accéléré sur la période 1970 - 1990, puis un ralentissement de la consommation d'espaces à partir des années 1990 et une nouvelle accélération à partir de 2000. Le document s'appuyait également sur des indications chiffrées sur l’urbanisation des espaces naturels et sur la part de consommation consacrée au développement économique et à l’habitat.

 

Toutefois, le juge administratif estime que "cet état des lieux, seulement descriptif, ne comporte aucune analyse permettant d’expliquer les phénomènes décrits et certains indicateurs considérés comme pouvant permettre d’analyser les résultats du schéma de cohérence territoriale n’ont pas été renseignés quant à « l’état 0 » existant à la date de son approbation".

 

Deux constats amènent le juge à cette conclusion.

 

D'une part, la délibération litigieuse avait été votée le 24 juin 2013. En ce sens, l'analyse de la consommation de l'espace sur les 10 dernières années, conformément aux exigences de l'article L.141-3 du code de l'urbanisme (à l'époque des faits L. 122-1-2) aurait du cadrer la période 2003-2013. Hélas, l'analyse de la consommation s'arrêtait à 2004 et n'allait pas au-delà. Le rapport de présentation ne contenait donc pas une analyse de la consommation foncière durant les dix années précédant l’approbation du schéma. 

 

D'autre part, le juge administratif a aussi, et surtout, sanctionné le fait qu'il ne s'agisse que d'un état des lieux de la consommation. Une comptabilité de la consommation ne suffit pas si elle est privée de tout élément de diagnostic, autrement dit si elle ne contient aucun commentaire des phénomènes décrits. Cette insuffisance rétroagit d'ailleurs sur le reste des autres pièces à commencer par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du SCoT. Car, faute d'une véritable analyse, le rapport de présentation ne peut prétendre justifier les chiffres de consommation des espaces naturels retenus dans ledit PADD.

 

Consommation nationale des espaces naturels agricoles et forestiers (NAF) selon le CEREMA

 

Et les PLU dans tout ça ? Sont-ils logés à la même enseigne ? Ont-ils à craindre que de semblables manquements les exposent à des annulations ? La réponse est OUI sans aucun doute. Le même raisonnement pourrait leur être appliqué. L'article L. 151-4 alinéa 4 du code de l'urbanisme impose en effet au rapport de présentation du PLU  :

  • 1. d'analyser la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis". 
  • 2. d'exposer les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. 
  •  3. de justifier les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables... au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale (sic) !

Avis aux porteurs de PLU et de SCoT, le juge administratif veille ! Pour satisfaire aux exigences du code de l'urbanisme, il ne suffit pas d'être compétent en statistiques et en gestion de tableurs, il faut tout bonnement être un urbaniste et pouvoir opérer un commentaire d'une évolution de l'espace et de sa consommation. Il est des fois où la jurisprudence a le mérite de restituer quelques évidences, et l'on ne peut que s'en réjouir. 

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Loi égalité - citoyenneté : Le sursis à statuer ne peut valablement être opposé que lorsque le débat sur les orientations générales du PADD a déjà eu lieu !

Le code de l'urbanisme exige désormais de manière explicite que le débat sur les orientations générales du PADD ait eu lieu pour que l'autorité compétente en matière d'urbanisme puisse valablement surseoir à statuer sur des demandes d'autorisation déposées au cours d'une procédure d'élaboration d'un PLU.

C'est à la loi égalité citoyenneté du 27 janvier 2017 que l'on doit cette clarification. Il s'agit en réalité d'une confirmation législative d'une position déjà tenue de longue date par la jurisprudence administrative. 

L'article 109 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté modifie le dernier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

Jusqu'alors, celui-ci  prévoyait qu'à compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan.

La loi égalité-citoyenneté ajoute désormais une condition temporelle à ce sursis en changeant de la sorte la rédaction de ce dernier alinéa  : "L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délais prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables".

L'exigence relative à la tenue préalable du débat sur les orientations du PADD fait donc son apparition dans le code. Mais sur ce point, la loi ne fait que confirmait une jurisprudence constante qui exigeait déjà le passage de cette étape pour fonder la décision de sursis.

Ainsi, la Cour administrative d'appel de Marseille avait déjà jugé que pour fonder une décision de sursis à statuer, les orientations du PADD doivent traduire un état suffisamment avancé du futur PLU de nature à permettre d'apprécier si la construction projetée est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan (C.A.A. Marseille, 9 octobre 2009, Préfet de l'Hérault, Commune de Claret, req. n° 07MA02764). De même, le Conseil d'Etat a fondé plus récemment une décision confirmant la régularité d'un sursis à statuer sur le fait que le PADD ainsi que le projet de règlement comportant des cartes détaillées du zonage aient été rendus publics (C.E., 30 mai 2011, Commune de Ramatuelle, n° 327769).

En vertu de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l’intéressé de sa demande, être prise par l’autorité compétente chargée de la délivrance de l’autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l’expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit alors être prise par l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée. 

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Extensions et annexes des bâtiments d'habitation : une commune du Calvados expérimente un "coefficient de constructibilité"

Les élus du conseil municipal de Gonneville-sur-Mer, commune du Calvados, viennent de procéder à la modification de leur PLU pour permettre aux habitants des zones A et N de bénéficier  des nouvelles possibilités d'extensions et d'annexes des bâtiments d'habitation instaurées par la loi Macron d'août 2015.

 

Pour encadrer les annexes et les extensions des bâtiments d'habitation situés en zones A et N de leur PLU, ils ont décidé de recourir à un coefficient de constructibilité.

 

Celui-ci correspond à un coefficient hybride entre le coefficient d'occupation des sols et le coefficient d'emprise au sol puisqu'il détermine une surface maximale constructible que l'administré pourra décider de créer sous la forme de surface de plancher ou d'emprise au sol.

 

Ce reste à construire pourra donc être consommé selon le voeu du propriétaire pour créer une véranda ou toute autre extension (création de surface de plancher) ou pour installer une annexe, par exemple un garage ou une piscine (création d'emprise ou sol).

 

 

 

L'article L. 151-12 du code de l'urbanisme prévoit que dans ces zones, et en dehors des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL), les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.

 

Le deuxième alinéa de l'article L. 151-13 impose toutefois que le règlement précise obligatoirement la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes de manière à assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel ou agricole de la zone.

 

Beaucoup de communes se sont déjà engagées dans la modification de leur PLU pour tirer parti de ces dispositions.

 

On remarquera que nombre d'entre elles ont pris le parti de prendre exemple sur des réglementation standardisée des annexes et des extensions parfois proposée comme exemple ou dans le cadre de guide de la part d'autres collectivités territoriales.

 

Les élus de la commune de Gonneville-sur-mer ont souhaité quant à eux établir une réglementation équitable qui mérite d'être présentée ici. Celle-ci est particulièrement remarquable car elle forme une réponse adaptée à la grande diversité des parcelles construites en zones A et N, lesquelles connaissent des surfaces très variables (de 500 à 7000 m² !). 

 

Instaurer sur des espaces aussi divers une réglementation des annexes et extensions fondée sur des valeurs absolues ou des plafonds invariables aurait produit en effet des effets particulièrement injustes.

Si le règlement écrit es zones A et N fixe de façon classique les limites relatives aux hauteurs et zones d'implantation des annexes et extensions, il encadre l'emprise au sol et leur densité par ce coefficient de constructibilité. Celui-ci vise à limiter l’emprise au sol et la densité des constructions de manière à répondre aux exigences de l’article L. 151-12 du code de l’urbanisme.

 

Ce coefficient est formulé sous la forme d'un pourcentage variant entre 8 et 15 % de la surface de l’unité foncière. L'originalité de ce coefficient tient au fait que la surface maximale constructible déterminée par l’application de ce coefficient de constructibilité est formulé en m² de surface de plancher ou d’emprise au sol.

 


Calcul de l’emprise au sol et surface de plancher maximales autorisées pour les annexes et extensions.

 

  • Unités foncières de 1 à 1000 m² : Le coefficient de constructibilité de l’ensemble des constructions est limité à 15 % de l’unité foncière.
  • Unités foncières supérieures à 1000 et inférieures à 7000 m² : Le coefficient de constructibilité de l’ensemble des constructions présentes sur l’unité foncière est égal à une valeur K, variable selon la taille de la parcelle.

Formule de détermination de la valeur K

K= 0,15 – [0,07 x (Surface de la parcelle- 1000)]

              6000                                                         

Exemple pour une SUF de 3000m² : 

 L’emprise au sol maximale autorisé sur la parcelle de 3000 m² est donc égale à :  SUF x K : soit 3000 x 0,1267 = 380 m²


Graphique d’illustration sur la valeur K


 

Cette surface maximale donne donc un droit restant à construire pour le propriétaire d'un maison d'habitation.

Ce droit à construire devra être diminué de la surface de l’ensemble ou d'une partie seulement des constructions déjà présentes sur le terrain. Les élus de Gonneville-sur-mer ont choisi de ne pas en retrancher la surface de plancher du bâtiment principal d’habitation. Il eut été possible d'opter pour une solution inverse et de procéder à la déduction de cette dernière du "reste à construire".

 

 


Exemples

Exemple 1 : Un habitant souhaite procéder à la construction d’un garage alors qu’il possède une maison d’habitation de 130 m² avec un abri de jardin de 15 m² sur son terrain, lequel fait 1000 m².

 

 

Détermination du coefficient :

 

K= 0,15 – 0,07 x (1000 - 1000)

                            6000

   = 0,15 – 0,07 x 0    = 0,15 – 0= 0,15

6000                                                                                                                                                                  

K = 0,15

 

Le coefficient de constructibilité est de 15 %

 

La surface totale d’emprise au sol et de surface de plancher constructible sur l’unité foncière est égale à 15 % de 1 000 m² = 150 m²

 

Surface déjà construites à prendre en compte  = 15 m².

 

Il n’est pas tenu compte de la surface de plancher du bâtiment principal d’habitation.

 

Surface encore constructible = 150 – 15 = 135 m².

 

Le projet de garage peut se porter sur une surface pouvant aller jusqu’à 135 m² d’emprise au sol.

 

Cette même surface pourrait servir à la réalisation d’une piscine de même surface.

 

Le propriétaire peut préférer utiliser ce droit à construire de 135 m² en le consommant en surface de plancher.

 

Il pourrait ainsi réaliser une extension mais celle-ci se trouverait soumise à l’obligation de ne pas dépasser 40 % de la surface bâtie existante. (40 % de 130 m² = 52 m²).

 

S’il décide de réaliser cette extension à son maxima, il lui sera possible de réaliser ensuite 135 – 52 = 83 m² de surface de plancher ou d’emprise au sol.

 


 

Exemple 2 : Un habitant souhaite procéder à la construction d’un garage (annexe) intégrant 55 m² d’emprise au sol. Il aimerait au surplus réaliser par la suite une extension de sa construction.

 

L’unité foncière contient 3000 m². Une maison d’habitation d’une surface de plancher de 140 m² est installée sur le terrain ainsi qu’une piscine de 42 m²

 

 

Détermination du coefficient :

 

K= 0,15 – 0,07 x (3000 - 1000)

                            6000

   = 0,15 – 0,07 x 2000    = 0,15 – 140 = 0,15 – 0,0233

6000                         6000

K = 0,1267

 

 

Le coefficient de constructibilité est de 12,67 %

 

La surface totale d’emprise au sol et de surface de plancher constructible sur l’unité foncière est égale à 12,67 % de 3 000 m² = 380 m²

 

Surface déjà construites à prendre en compte  = 42 m² (si l'on ne tient pas compte de la surface de la maison d'habitation).

 

Surface encore constructible = 380 – 42 = 348 m².

 

Le projet d’annexe est réalisable puisque la surface d’emprise au sol est de 55 m² et donc inférieure à 348 m².

 Il restera encore possible de faire une extension par la suite. Toutefois, le projet d’extension reste soumis à la limite maximale de 40 % de la surface de plancher de la construction existante, dès lors il ne pourra dépasser 56 m² de surface de plancher.


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Loi égalité-citoyenneté : La vie continue pour les POS au printemps, mais pas pour tous !

 La loi « égalité-citoyenneté » votée par le Parlement en fin d’année dernière va être promulguée dans les prochains jours. Le texte vient d’être censuré partiellement par le Conseil constitutionnel, saisi du texte par 60 députés et sénateurs, dans sa décision en date du 26 janvier 2017 (2016-745 DC). Les articles de la loi intéressant  le code de l’urbanisme ont cependant été épargnés. Parmi eux, l'article 131 modifie le régime de caducité de certains POS maintenus provisoirement en vigueur depuis le 1er janvier 2016. Ledit article lève l'échéance fatidique du 27 mars prochain pour organiser le débat sur les orientations du PADD. Beaucoup de territoires seront soulagés....

 

En application de la loi ALUR du 24 mars 2014, les plans d’occupation des sols (POS) n’ayant pas été mis en révision pour être transformés en PLU avant le 31 décembre 2015 ont été frappés de caducité au 1er janvier 2016. Pour ceux se trouvant provisoirement épargnés par cette caducité automatique, un système d’application transitoire a été mis en œuvre. C’est précisément ce dispositif que modifie en partie la loi « égalité-citoyenneté », mais en partie seulement, comme on va le voir. 

L’article 131 de la loi égalité – citoyenneté modifie le régime de la caducité des plans d’occupation des sols (POS) en cours d’application sur le seul territoire de communes membres d’un EPCI ayant engagé l’élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU) intercommunal avant le 31 décembre 2015. 

Jusqu’à présent, en application de l’actuel article L.174-5 du code de l’urbanisme, ces plans d’occupation des sols étaient provisoirement maintenus en vigueur sous une double condition : 

  • 1 ) le débat sur les orientations générales du PADD doit avoir lieu au sein de l’organe délibérant de l’EPCI avant le 27 mars 2017 
  •  2 ) le PLUi doit être approuvé avant le 31 décembre 2019. 

Le respect de l’échéance du 27 mars 2017 pour organiser le débat sur les orientations générales du PADD s’avérait donc crucial pour empêcher que les communes sous POS ne se retrouvent soumises au RNU. Dans l’hypothèse d’un retour au RNU, ces communes se trouveraient contraintes par la règle de la constructibilité limitée établie à l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme (pas de constructions nouvelles en dehors des parties urbanisées de la commune). 

 

L’article 131 de la loi égalité- citoyenneté prévoit précisément la suppression de cette condition relative à la tenue du débat sur les orientations du PADD avant le 27 mars 2017. Dans le cas de l'élaboration d'un PLUi, le texte permet donc le maintien en application des POS au plus tard jusqu’au 31 décembre 2019 sans conditions. 

 

Attention ! Dans le cas du remplacement d'un POS par un PLU communal, la caducité dudit POS n’est pas l’objet d’un report et la date du 27 mars au 31 décembre 2017. En effet, la dernière mouture du texte votée par les députés à l’Assemblée national ne prévoit plus de dispositif de report lors de la révision d'un POS en PLU communal. L'article 33 bis ED a été effectivement supprimé par amendement. J'en étais resté à l'avant-dernière version du texte dans ce long parcours chaotique...

 

Une partie des POS maintenus provisoirement en vigueur depuis le 1er janvier 2016 va donc cesser de s’appliquer au 27 mars 2017, tandis que d’autres pourront continuer de produire leurs effets pendant un peu moins de trois ans. Comment ne pas voir dans cette discrimination une prime accordée à la planification intercommunale !

 

Texte de l’article 131 de la loi « égalité-citoyenneté » 

1° L’article L. 174-5 est ainsi rédigé : 

« Art. L. 174-5. – Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou de document d’urbanisme en tenant lieu a engagé une procédure d’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal avant le 31 décembre 2015, les dates et délais prévus aux premier et dernier alinéas de l’article L. 174-1 ne s’appliquent pas aux plans d’occupation des sols applicables sur son territoire, à condition que ce plan local d’urbanisme intercommunal soit approuvé, au plus tard, le 31 décembre 2019. 

« Ces dispositions cessent de s’appliquer à compter du 1er janvier 2020 si le plan local d’urbanisme intercommunal n’a pas été approuvé. 

« Le premier alinéa du présent article est également applicable sur le territoire des anciennes communautés qui ont engagé une procédure de révision ou d’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal avant le 31 décembre 2015 et dont l’ensemble des communes ont fusionné après l’engagement de ce plan local d’urbanisme intercommunal. Dans ce cas, ce plan local d’urbanisme, devenu communal, doit être approuvé au plus tard le 31 décembre 2019. » ;

 

 

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La définition des destinations et sous-destinations des constructions est parue au JO !

Au JORF de ce 25 novembre 2016 est publié l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu.

Le texte était très attendu puisqu'il doit permettre à tous les services de déterminer précisément ce que recouvre chacune des 5 destinations citées à l'article R. 151-27 CDU et chacune des 20 sous-destinations citées à l'article R. 151-28 CDU. Pour mémoire, tout pétitionnaire doit choisir sur les formulaires établis en mai dernier de remplir l'un des deux tableaux relatifs aux destinations des contructions (rubriques 4-4 et 4-5). L'arrêté du 10 novembre devrait grandement faciliter cette tâche.

Le texte entre en vigueur ce samedi 26 novembre 2016.

Vous trouverez l'arrêté à cette adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033472190&dateTexte=&categorieLien=id

Un commentaire détaillé du texte vous sera publié sur le site du cabinet VLG CONSEIL dans les prochains jours

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