NOS REFLEXIONS

Densification des zones pavillonnaires : 

“Rendre possible ne suffit pas : il faut convaincre”

Cet entretien est issu du numéro n° 24 de la revue Diagonal paru en mars 2026, revue des politiques du cadre de vie dans les territoires, consacré à "L'habitat pavillonnaire".

Vincent Le Grand travaille depuis près de 20 ans sur les questions d’urbanisme durable. Cela fait une dizaine d’années qu’il s’intéresse plus spécifiquement à la densification des espaces d’habitat individuel. Il analyse dans cet entretien les apports et les limites de la loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, dite loi Huwart : comment faire évoluer ces espaces de vie auxquels les habitants sont si attachés ?

Vous préférez parler d’espaces d’habitat individuel plutôt que d’habitat pavillonnaire. Pourquoi ?

Je trouve qu’il s’agit d’une terminologie technique et péjorative. Le qualificatif “pavillonnaire” est réducteur et laisse croire qu’il n’existe qu’une catégorie de construction homogène dans ces espaces. Je préfère l’expression “espaces d’habitat individuel” à celle de “lotissement” ou, pire, de “zones pavillonnaires” car ces termes sont connotés… et même disqualifiants à certains égards.

Ces espaces sont très importants pour ceux qui les occupent : ce sont des zones de repli, des refuges face à une société oppressive. Les habitants y sont très attachés, si bien que toute évolution de l’environnement physique, urbain ou architectural peut provoquer des réactions très marquées. Or ce sont également des espaces très conséquents, sur lesquels les questions de densification vont se poser avec beaucoup d’acuité.

L’affect peut-il être un frein à l’évolution de ces quartiers ?

Absolument, dans les espaces d’habitat individuel, on choisit sa maison comme on commanderait un objet, dans le but de l’implanter dans un environnement que l’on pense figé. Il y a donc des forces de résistance nourries par la prétention des individus à maintenir l’environnement tel qu’il était au moment de leur installation – comme si la construction de leur habitat, à leur arrivée, ne l’avait pas elle-même modifié.

Du fait de cette réticence, les propriétaires ou colotis utilisent des documents tels que les cahiers des charges pour empêcher toute évolution. Or, ces documents contractuels perdurent tant que ces derniers n’ont pas décidé de les dénoncer. C’est un point juridique de crispation. Il est indispensable de faire évoluer les perceptions : rendre possibles les opérations de transformation est une chose ; mais convaincre de leur utilité, de leur vertu, et inciter à ces mutations en est une autre.

Diriez-vous que ces espaces sont dans l’angle mort des politiques d’aménagement ?

L’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, est une politique publique conduite pour satisfaire des objectifs, qui se traduit par une action volontaire, une intervention de la collectivité publique. On ne peut pas parler de politique d’aménagement s’il n’est question que de réglementation. Et jusqu’alors, les auteurs de documents d’urbanisme ne pouvaient que tenter de déréglementer, ou du moins de réglementer autrement, ces espaces d’habitat individuel. Ils rendent les opérations possibles mais n’en sont pas eux-mêmes acteurs.

Donc, oui, ces quartiers constituent un angle mort en matière d’aménagement du territoire. Du reste, ils ne sont que depuis peu au cœur des enjeux de mutation. Par exemple, la loi SRU du 13 décembre 2000 cantonnait la notion de renouvellement urbain aux seuls espaces problématiques, comme les friches ou les espaces de déshérence où sont menées des interventions lourdes, financées par l’État. Initialement, les espaces d’habitat individuel n’étaient pas mobilisés pour créer de nouveaux logements. Dans la trajectoire de sobriété foncière imposée par le ZAN, c’est désormais le cas. Les espaces d’habitat individuel intègrent cette nouvelle dynamique d’optimisation foncière, généralisée à tous les territoires déjà urbanisés, pour construire davantage tout en limitant l’artificialisation des sols.

La loi Huwart met en place de nouveaux outils. Quels sont-ils et dans quelle mesure accélèreront-ils la mutation de ces quartiers ?

L’évolution la plus notable est la consécration de l’opération de transformation urbaine (OTU). Il s’agit d’une opération sous maîtrise d’ouvrage publique sur un secteur composé de tissus fonciers appartenant majoritairement à des personnes privées. C’est un système interventionniste : la collectivité devient décideuse et financeuse. Cela permet de favoriser la requalification du bâti existant et d’optimiser l’espace. La loi marque donc une rupture dans l’accompagnement : grâce à l’OTU, la collectivité peut prendre la main sur la maîtrise d’ouvrage, ce qui était auparavant laissé au privé.

Néanmoins, il s’agit d’un outil optionnel… et le code de l’urbanisme regorge d’outils dont on ne se sert pas. Il faut maintenant une forme de courage politique. Transformer la ville sur elle-même peut être un choix impopulaire auprès des habitants, qui sont aussi des électeurs.

On la présente comme une loi de simplification. Êtes-vous d’accord avec cette appellation ?

Oui et non. Le grand point positif de la loi Huwart, c’est la simplification des procédures d’évolution des documents d’urbanisme : on passe de quatre à deux procédures à partir du 26 mai prochain. Mais je ne parlerais pas pour autant d’une loi de simplification. C’est plutôt une loi de dérogations – ce qui apporte nécessairement de la complexité. Le texte ouvre des dérogations généralisées sur la question du stationnement. Il permet aussi de déroger de façon quasi-systématique aux règles locales contraignant les destinations des constructions nouvelles ou existantes. Enfin, cette loi offre des moyens de ne pas appliquer certaines dispositions réglementaires de PLU dans le but de favoriser la surélévation ou la densification.

Le texte appelle à mon sens deux constats. Le premier est celui d’une grande technicité : toutes ces nouvelles dérogations connaissent des conditions d’emploi aléatoires, voire divergentes. Le second constat est l’affaiblissement évident du PLU, dont l’autorité est mise à mal tant il est facile désormais d’échapper à ses dispositions réglementaires. N’ayons pas peur des mots : le PLU est le grand perdant de cette séquence législative. Il perd son caractère prescriptif et sa force juridique. La loi Huwart systématise une application dérogatoire et discrétionnaire de la règle locale d’urbanisme, où l’arbitre est le maire.

Que manque-t-il encore aujourd’hui pour accompagner la mutation des espaces d’habitat individuel ?

Selon moi, ce qui manque le plus, c’est l’intelligence collective. Il faut faire en sorte que les priorités des personnes publiques et des occupants privés convergent davantage. Cela peut, par exemple, passer techniquement par l’emploi de nouveaux leviers fiscaux, lesquels ont déjà prouvé leur efficacité. Politiquement, cette intelligence collective nécessite de repenser les outils de la concertation pour assurer l’acceptabilité sociale de la densification des espaces d’habitat individuel à grande échelle.■

Lucie Hugonnenc